田先红｜乡村治理中的监督悖论——评贺雪峰著《监督下乡》
在这一大背景下，贺雪峰教授的新著《监督下乡——中国乡村治理现代化研究》无疑具有重要价值，展现了作者回应时代重大命题的洞察力。该书以作者多年来在乡村基层社会开展的田野调查为基础，对基层治理、基层党建、基层服务和乡村振兴等各领域进行深入分析。该书不仅呈现了监督下乡的逻辑机制和治理效应，而且启发我们进一步思考中国乡村治理现代化的前途问题。
近年来，我们在农村开展调研时，了解到一些地方的乡镇基层干部在项目资金整合、使用过程中存在部分不合规行为。对于这一部分违规行为，上级监管部门并非不知情，但大家似乎形成了一种默契，默认该行为的存在。而且，多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。
某些乡镇干部之所以采用违规的做法，主要有两方面原因：一是乡镇政府本身财政缺口大。乡镇政府都是差额财政拨款单位。上级只为乡镇政府提供一部分预算资金，不足部分需要乡镇自筹。因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集的压力；二是项目制与基层社会实际存在偏差。有些项目的设计确实与基层社会实际不符，如果严格按照上级的项目规划标准，则项目无法落地实施。乡镇政府不得不变更项目计划，将项目资金用于其他地方，实质上构成了挪用项目资金的行为。
在常规财政资金不足的情况下，乡镇要自主发展，自寻出路，自己想办法筹钱。如果乡镇不设法筹钱，不仅无法满足基本需求（包括发放年终奖），而且更谈不上发展、出政绩。但是，无论是出于晋升还是其他因素考虑，乡镇领导普遍有打造政绩的动力。而要出政绩，要发展，就缺资金。在不允许借债的条件下，乡镇要解决资金问题，要么“吃项目”，要么自己想办法筹集资金。
概言之，一方面，上级期待乡镇干部做事情，有政绩。乡镇干部要出政绩，就要发展。要发展就必须要拥有超出上级转移支付的额外资金；另一方面，上级转移支付的资金又只能满足乡镇保运转的需求。因此，乡镇干部必须想方设法筹钱谋发展，包括将各种政策用足、打政策的擦边球，甚至违规挪用项目资金。
出现这些不合规行为之后，如果上级监督过严，易造成打击面太宽，伤及基层干部积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步健全制度设置、理顺体制关系。
国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。但是，在体制关系未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层出现一些违规行为就不可避免。由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，使其不得不去设法甚至违规寻求各种财源。在乡镇基本需求无法满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众、不了了之，有损法律制度的权威；也会使得基层干部人人自危，不敢干事创业。基层干部避责行为蔓延。
监督的初衷是促进基层政府行为合规性。当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺，结构性地塑造了一些不规范行为。对于这些非规范行为，基层政府已经形成了某种程度的共识（潜规则）。在监督强化的环境下，不规范行为的雷暴风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，制度催生了一些非规范性行为；另一方面，对基层干部非规范行为的监督问责在不断强化。上级如果聚焦在问责基层干部上，可能会掩盖制度本身的问题。
在这一大背景下，贺雪峰教授的新著《监督下乡——中国乡村治理现代化研究》无疑具有重要价值，展现了作者回应时代重大命题的洞察力。该书以作者多年来在乡村基层社会开展的田野调查为基础，对基层治理、基层党建、基层服务和乡村振兴等各领域进行深入分析。该书不仅呈现了监督下乡的逻辑机制和治理效应，而且启发我们进一步思考中国乡村治理现代化的前途问题。未来，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要顺体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。如此，监督下乡才能切实有效！
作者：田先红，华中师范大学中国农村研究院教授
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贺雪峰著：《监督下乡——中国乡村治理现代化研究》，江西教育出版社2021年版。